Desde su llegada al poder en agosto de 2022, el presidente Gustavo Petro ha intentado avanzar en una transformación del sistema fiscal colombiano a través de varias reformas tributarias. Sin embargo, en estos casi tres años de mandato, solo una ha sido aprobada formalmente, mientras otras iniciativas se han estancado o han sido rechazadas en el Congreso.
A esto se suma la caída parcial de disposiciones clave por parte de la Corte Constitucional, lo que ha impactado de forma directa las finanzas del Estado.
Para entender el panorama completo, Valora Analitik conversó con Henry Amorocho Moreno, profesor de Hacienda Pública y Presupuesto en la Universidad del Rosario, quien entregó un análisis detallado de los intentos de reforma tributaria durante el gobierno Petro, los montos de recaudo estimado, los obstáculos legislativos y los anuncios que aún no se materializan.
La única reforma tributaria aprobada
El profesor Henry Amorocho inicia su análisis con la que, hasta ahora, ha sido la única reforma tributaria del gobierno Petro que logró ser aprobada.
“Voy a comenzar por la que sí fructificó. Se hizo una en el año 2022 que se presentó el 8 de agosto y se aprobó el 16 de diciembre de 2022. Fue sancionada en ese mismo año. Es la reforma tributaria que presentó el presidente Ocampo”.
Se trata de la Ley 2277 de 2022, una iniciativa que buscaba recaudar cerca de $20 billones anuales mediante cambios en los impuestos a personas naturales, limitaciones a beneficios tributarios, ajustes al impuesto de patrimonio, gravamen a dividendos y modificaciones al régimen de ganancias ocasionales, entre otros.
La reforma de 2023 que se presentó como ley de financiamiento
Un año después, el Gobierno presentó un nuevo intento de reforma tributaria, esta vez con otro enfoque y un nombre distinto. Fue radicada el 10 de septiembre de 2023.
“La segunda reforma tributaria se presenta el día 10 de septiembre, se radica con un nombre que se llama proyecto de ley de financiamiento, para completar el de financiamiento de $12 billones que tenía el presupuesto nacional de 2025”.
Este proyecto pretendía resolver un déficit de financiación en el presupuesto general. No obstante, su llegada al Congreso coincidió con la discusión de la meta de apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para 2025, lo cual generó problemas políticos y procedimentales.
“El Congreso básicamente decide no atenderlo en su momento porque tiene una presentación extemporánea. Ya se presentó en el momento en que se iba a decidir el presupuesto de rentas y apropiaciones y la meta de apropiaciones”, explica Amorocho.
El Congreso no aprobó la meta de apropiación de $523 billones propuesta por el Gobierno y sugirió que está fuera de $511 billones, lo que generó un bloqueo institucional para avanzar en el trámite de la reforma tributaria.
“Básicamente quedó congelado esto, porque después de esa fecha y al no aceptarse por parte del Congreso la meta de apropiación, quedó sin aprobación la presentación de ese proyecto de ley de financiamiento que quedó radicado”, dijo Amorocho.
Intento de reactivación y rechazo del Congreso
Aunque el proyecto quedó inicialmente sin trámite, en los primeros días de diciembre hubo un acuerdo para retomarlo.
“Sin embargo, después acordaron en los primeros días de diciembre darle estudio a ese proyecto que se denominaba ley de financiamiento, pero que en realidad era un proyecto de reforma tributaria, porque tenía muchos de los componentes de los cuales ha venido hablando la administración del presidente, a través de sus ministros de Hacienda”, aseguró el profesor.
Entre los temas que incluía el proyecto estaban los juegos de suerte y azar, modificaciones al impuesto de registro y la revisión de algunas exenciones.
“Lo que sucedió fue que el día 9 de diciembre ese presupuesto, que finalmente no fue de $12 billones sino de $9,8 billones, fue rechazado unánimemente por todas las comisiones del Congreso de la República en la parte económica”, indica Amorocho.
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El rechazo significó el archivo definitivo del proyecto, que tenía un objetivo de recaudo cercano a $10 billones. “Ese proyecto de ley de financiamiento, que no era sino una reforma tributaria con un nombre eufemístico, quedó rechazado. Y desde luego quedó rechazado por una cifra aproximada a los $10 billones”.
Petro expide el presupuesto por decreto y anuncia nueva reforma
Tras el rechazo del Congreso, el presidente Petro hizo uso de sus facultades constitucionales y expidió el presupuesto general por decreto, sin que se resolviera el déficit de financiación.
“El presidente de la República expide el presupuesto por decreto, por atribución constitucional propia, dado que el Congreso no lo aprobó, y expide unas apropiaciones por $525,8 billones. Y nuevamente sigue dejando $12 billones pendientes de financiamiento”, contó Amorocho.
En ese contexto, el Gobierno anunció que presentaría un nuevo proyecto de reforma tributaria, pero ese documento no se ha radicado oficialmente ante el Congreso.
“Anuncia que presentará un proyecto de reforma tributaria. Ese proyecto aún al día de hoy, a la fecha del 19 de junio, no se ha presentado”, agregó.
Medidas tributarias vía emergencia económica en el Catatumbo
Mientras se definía el futuro de la nueva reforma estructural, el Gobierno declaró una emergencia económica parcial para la región del Catatumbo, que le permitió aprobar ciertas medidas fiscales por decreto.
“Lo que sí se dio fue que se declaró un estado de emergencia económica parcial para la zona del Catatumbo. En ese estado se aprueba una reforma tributaria que resalta el impuesto a juegos de suerte y azar y algunas otras denominaciones para plataformas, cercano a los $3 billones”.
Estas medidas, dijo Amorocho, tienen un carácter temporal, y el Gobierno ha planteado su incorporación futura dentro de una reforma estructural ordinaria para que tengan permanencia jurídica. “Actualmente están en un estado de emergencia económica. Tocarían dejarlos como legislación ordinaria”.
Una nueva reforma tributaria anunciada, pero sin documento
En medio de esta situación fiscal, el ministro de Hacienda, Germán Ávila, anunció recientemente una nueva reforma tributaria, en el marco de la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
“El señor ministro de Hacienda anuncia una nueva reforma tributaria que presentará a partir del 20 de julio, y en la que inicialmente dijo que el IVA tendría modificaciones en su tarifa del 19 al 26 %”.
Este anuncio fue desmentido de inmediato por el propio presidente Gustavo Petro, quien señaló en su cuenta de X que no había autorizado ningún incremento en el IVA.
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“El presidente Petro dijo que él no había dicho eso, que eran mentiras, y que definitivamente no iba el cambio en la modificación de tarifas del IVA”.
A pesar del malentendido, el ministro Germán Ávila ha reiterado que la reforma incluiría nuevamente el impuesto a juegos de azar, a plataformas, ajustes al impuesto de registro, y revisión de otros componentes de renta y carbono.
“Lo que propone el ministro es que va nuevamente juego de suerte y azar para declararlo impuesto continuo, porque actualmente está por emergencia económica. Lo mismo el impuesto a las plataformas. Dice también que va a mirar el impuesto al carbono”.
Esta reforma, según el ministro, tendría una meta de recaudo de $19 billones, aunque hasta ahora no se conoce ningún documento ni articulado oficial. “El ministro habla de una reforma tributaria de $19 billones, de la cual no presenta documento, ni proyecto. Solo hay algunas declaraciones como esta”.
Un revés clave: se cayó el artículo de no deducibilidad de regalías
Además de las dificultades en el Congreso, el Gobierno ha sufrido un duro golpe en la Corte Constitucional, que declaró inconstitucional un punto clave de la reforma aprobada en 2022: la no deducibilidad de regalías del impuesto de renta para empresas extractivas.
“Se cayó un punto muy importante, que era una de las reformas realmente positivas que se habían hecho en 2022 con la Ley 2277. Es el tema de las regalías, es decir, la no deducción de regalías de la declaración de renta”, explica.
Y agrega: “Esa disposición fue declarada inconstitucional y dejó al Gobierno sin aproximadamente $7 billones de su recaudo. Ese fue un golpe duro para las finanzas del Estado”.
Reformas anunciadas, bloqueadas o en veremos
Con este panorama, el balance del gobierno Petro en materia de reforma tributaria incluye una única ley aprobada, varias frustradas, una reforma parcial por decreto y una propuesta estructural que aún no se presenta oficialmente.
“Esto es, a breves rasgos, lo que son las reformas tributarias que ha hablado el presidente Petro en su administración: cuáles han pasado, cuáles no, y cuáles están en perspectiva, como esta de $19 billones que está anunciada para presentarse a partir del 20 de julio”, explica Henry Amorocho.
El futuro de esa propuesta es incierto. Según el profesor Amorocho, las condiciones políticas actuales, en plena época electoral, hacen que su aprobación en el Congreso sea bastante difícil.
“Las mismas calificadoras internacionales creen que va a ser de muy difícil aprobación en el Congreso, precisamente por estar en momento electoral”, concluye.
