Larisa Caruso, directora (e) de la Unidad de Regulación Financiera (URF), le respondió un cuestionario a Valora Analitik sobre las dudas que ha generado el proyecto de decreto para traer varios billones de pesos de pensiones que están invertidos en el extranjero.
La funcionaria explicó el alcance real de la iniciativa, las salvaguardas para proteger el ahorro pensional y negó que se trate de una imposición de inversiones o de una puerta a interferencias políticas.
¿Cómo se hizo el análisis de factibilidad del banco de proyectos?
El diseño del banco de proyectos no parte de un estudio aislado de factibilidad, sino de necesidades concretas identificadas en distintas mesas técnicas adelantadas por el Ministerio de Hacienda y la URF con actores del sistema financiero, el mercado de capitales y entidades vinculadas a la estructuración de proyectos. En dichas mesas se evidenció que uno de los principales obstáculos para canalizar ahorro institucional de largo plazo hacia la inversión productiva nacional no es la ausencia de recursos, sino la fragmentación de iniciativas, las asimetrías de información y los costos de estructuración, que dificultan que proyectos públicos y privados alcancen estándares compatibles con el régimen de inversión de los fondos de pensiones.
A partir de estas discusiones técnicas, se identificó la necesidad de contar con un mecanismo de articulación, que permita ordenar la oferta de proyectos, mejorar su estructuración financiera y facilitar la conexión entre la demanda de ahorro de largo plazo y proyectos elegibles, sin sustituir el criterio de inversión de las AFP ni alterar el régimen prudencial vigente.
En este sentido, el banco de proyectos se concibe como una herramienta habilitante, orientada a coordinar esfuerzos entre entidades públicas, sector privado y gestores de recursos, y no como un esquema de asignación directa de inversiones. Su diseño responde a insumos técnicos recogidos en las mesas, y busca reducir fricciones operativas y mejorar la calidad de los proyectos disponibles para el mercado, siempre bajo los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez que rigen la administración del ahorro pensional.
¿Dónde está calculada la proyección de rentabilidad que iguale lo que hoy generan las inversiones en el exterior?
La regulación no fija ni puede prometer una “rentabilidad única” equivalente, porque la rentabilidad depende de mercados y decisiones de inversión, y, precisamente, por eso, el sistema tiene salvaguardas: deber fiduciario, gestión integral de riesgos y rentabilidad mínima.
La definición de la rentabilidad esperada de cada inversión corresponde exclusivamente a las AFP, en su calidad de gestores profesionales, quienes deben evaluar de manera continua las condiciones de mercado, el perfil de riesgo de cada fondo y las alternativas disponibles, tanto locales como internacionales, en el marco del régimen de inversión vigente.
Precisamente por esta razón, el decreto incorpora salvaguardias explícitas que condicionan cualquier ajuste de portafolio al cumplimiento de los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez de los recursos administrados. En ningún caso se obliga a realizar inversiones que no cumplan con dichos criterios, ni se establece un mandato de inversión en activos específicos.
Adicionalmente, el régimen de rentabilidad mínima y la supervisión permanente de la Superintendencia Financiera de Colombia continúan plenamente vigentes, lo que garantiza que las decisiones de inversión —incluidas aquellas orientadas a cumplir el límite global— se adopten en función del interés de los afiliados y pensionados y bajo parámetros objetivos de desempeño y gestión de riesgos.
¿Cuál es y cómo se define el punto de maduración de esas inversiones?
La definición del “punto de maduración” de una inversión no hace parte del alcance del proyecto de decreto. El decreto no establece criterios específicos para determinar cuándo una inversión está madura ni pretende estandarizar ese concepto, precisamente porque ello corresponde al ámbito propio de las decisiones de inversión y al deber fiduciario de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
Corresponde a cada AFP, en su calidad de gestor profesional y fiduciario del ahorro pensional, evaluar cuándo una inversión —sea local o del exterior— reúne las condiciones necesarias para ser incorporada a los portafolios, de acuerdo con sus políticas internas, modelos de riesgo, horizonte de inversión de cada fondo y expectativas de rentabilidad, siempre bajo los principios de seguridad, rentabilidad, liquidez y diversificación establecidos en la regulación vigente.
En este sentido, el decreto preserva la autonomía técnica de los gestores y refuerza la responsabilidad fiduciaria, evitando una regulación que pueda interpretarse como coadministración de portafolios o interferencia en la gestión profesional de las inversiones.
¿Qué sugieren hacer con los recursos si no hay proyectos listos?
El proyecto de decreto no obliga a destinar los recursos a proyectos que no estén listos ni que no cumplan con los criterios prudenciales. En ausencia de proyectos de inversión productiva debidamente estructurados, las AFP deben continuar administrando los recursos dentro del universo de activos admisibles previsto en el régimen de inversiones vigente, conforme a sus políticas internas y al perfil de riesgo de cada fondo.
El ajuste al límite global se concibe como un proceso gradual, lo que permite que la reasignación de portafolios se realice principalmente a través de los nuevos flujos de cotización, de los vencimientos naturales de las inversiones existentes y de la utilización de instrumentos locales ya habilitados, sin forzar decisiones de inversión ni generar concentraciones indeseadas.
Adicionalmente, el decreto incorpora una cláusula de escape, mediante la cual, cuando una AFP identifique que no existe una oferta suficiente de instrumentos o iniciativas de inversión nacionales que cumplan con los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez, podrá sustentar técnicamente dicha situación.
En estos casos, la administradora podrá mantener o realizar inversiones en activos del exterior que excedan el límite global, mientras subsistan dichas condiciones, bajo la supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia. En síntesis, si no hay proyectos listos, el marco regulatorio prioriza la protección del ahorro pensional, preserva la autonomía técnica de las AFP y evita la imposición de inversiones que no resulten consistentes con el deber fiduciario.
¿Qué pasa si aprueban la reforma pensional y salen los fondos generacionales? ¿Derogan este proyecto y hacen otro decreto?
La Unidad de Regulación Financiera tiene a su cargo la reglamentación del sistema pensional en los aspectos de su competencia, incluida la regulación del régimen de inversiones que resulte aplicable.
En caso de que la reforma pensional aprobada por el Congreso sea declarada exequible por la Corte Constitucional, la URF adelantará la revisión integral de la reglamentación, con el fin de armonizarla con el nuevo diseño del sistema, incluyendo la eventual creación de fondos generacionales. Este proyecto de decreto se realizó con base en el marco legal vigente y no anticipa ni condiciona el contenido definitivo de la reforma pensional.
De producirse cambios estructurales al sistema, la reglamentación secundaria será ajustada de manera técnica y ordenada, preservando en todo momento la protección del ahorro pensional, el deber fiduciario de los administradores, la estabilidad del sistema y los derechos de los afiliados y pensionados.
En consecuencia, la eventual implementación de fondos generacionales no necesariamente implica la derogatoria automática de esta regulación, sino un proceso de evaluación y ajuste normativo, conforme al marco constitucional y legal que resulte aplicable.
Tras la salida de líderes con décadas de experiencia, ¿quién lidera el proyecto en lo jurídico y temas técnicos (seguros/solvencia)?
El proyecto de decreto es un producto institucional, construido y revisado de manera colegiada por los equipos técnicos y jurídicos de la Unidad de Regulación Financiera, en coordinación con las dependencias competentes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en diálogo técnico con la Superintendencia Financiera de Colombia. La URF no depende de una sola persona para el desarrollo de sus proyectos regulatorios.
La entidad cuenta con equipos especializados en regulación financiera, análisis jurídico, mercados de capitales, pensiones, seguros y solvencia, que trabajan de manera articulada y bajo procesos de revisión interna que garantizan consistencia técnica, rigor jurídico y alineación con el marco normativo vigente. Los ajustes en cargos de libre nombramiento y remoción no afectan la capacidad técnica ni la continuidad de la agenda regulatoria de la URF. Por el contrario, el trabajo se soporta en equipos técnicos estables, procedimientos formales y controles internos que aseguran que las decisiones regulatorias no dependan de trayectorias individuales, sino de criterios técnicos y del interés público.
¿Saldrán más funcionarios de la URF?
En cargos de libre nombramiento y remoción pueden presentarse ajustes normales de equipo, pero la prioridad es mantener la continuidad técnica y cumplir la agenda regulatoria. La URF continúa operando con normalidad, cumpliendo su agenda regulatoria y apoyándose en equipos técnicos y jurídicos estables. Cualquier decisión futura sobre el personal se adoptará, como corresponde, dentro del marco legal vigente y atendiendo exclusivamente a las necesidades institucionales.
Se han publicado hojas de vida con perfiles no técnicos, ¿por qué?
Las hojas de vida que se publican obedecen a reglas de transparencia del servicio público. Los procesos de vinculación verifican que los perfiles cumplan con los requisitos legales, los manuales de funciones y las competencias exigidas para cada cargo, de acuerdo con la normativa vigente. Los perfiles publicados cumplen con los requisitos exigidos y responden a la naturaleza multidisciplinaria de la labor de la URF.
¿Por qué no vemos referencias de quiénes trabajaron en el documento técnico?
El documento técnico es un producto institucional, construido con la participación de distintos asesores y funcionarios de la URF, bajo esquemas de trabajo colaborativo y revisión interna. Por esta razón, no se individualizan autores específicos, ya que el contenido refleja la posición técnica de la entidad y no opiniones personales. Lo relevante es que el documento se sustenta en insumos técnicos, análisis sectoriales y criterios prudenciales, y se encuentra abierto al proceso de comentarios públicos precisamente para fortalecerlo con observaciones y aportes adicionales.
No se ve “bienestar pensional”; ¿dónde queda el deber fiduciario?
El bienestar pensional se garantiza, en primer lugar, a través del deber fiduciario que tienen las Administradoras de Fondos de Pensiones, el cual se mantiene intacto y plenamente exigible con este proyecto de decreto. Dicho deber obliga a las AFP a administrar los recursos de los afiliados priorizando en todo momento la seguridad, rentabilidad, liquidez y diversificación del ahorro pensional, sin subordinarlos a objetivos distintos a la protección de los intereses de los afiliados y pensionados.
El proyecto de decreto no redefine ni debilita ese deber. Por el contrario, lo refuerza al establecer que el cumplimiento del límite global de inversión en activos del exterior solo puede realizarse en la medida en que existan instrumentos e iniciativas de inversión que cumplan con los estándares prudenciales exigidos por la ley. En ningún caso, se ordena invertir en activos que comprometan la rentabilidad o aumenten indebidamente el riesgo del ahorro individual.
Adicionalmente, el régimen de rentabilidad mínima, la supervisión permanente de la Superintendencia Financiera de Colombia y la posibilidad de aplicar cláusulas de escape y prórrogas constituyen salvaguardias concretas del bienestar pensional.
Estos mecanismos aseguran que las decisiones de inversión continúen orientadas al largo plazo y a la protección efectiva de los recursos que financiarán las pensiones futuras.
El proyecto mira flujos, pero no salidas por traslados (p.ej., a Colpensiones). ¿Se puede revisar en comentarios?
El análisis que soporta el proyecto parte de una proyección de flujos conservadora con respecto a los flujos actuales del sistema, precisamente para evitar supuestos optimistas que puedan afectar la solidez de la regulación. Adicionalmente, la propuesta regulatoria ya incorpora una implementación gradual, lo que mitiga de manera significativa el riesgo de descalces asociados a variaciones en los flujos, incluidas eventuales salidas de recursos.
Esta gradualidad permite que el ajuste de los portafolios se realice de forma ordenada, principalmente a través de nuevos aportes y vencimientos naturales, sin generar presiones sobre la liquidez ni afectar la administración del ahorro pensional. En todo caso, el período de comentarios públicos está previsto para recibir observaciones y aportes técnicos adicionales sobre estos supuestos, los cuales serán analizados con el fin de robustecer la versión final de la regulación y asegurar su coherencia con la dinámica real del sistema.
¿Por qué no ajustaron límites internos si ya están cerca (acciones/TES)?
Porque el objetivo del proyecto de decreto no es reemplazar la inversión en el exterior por una única clase de activo, ni inducir concentraciones adicionales en acciones, TES u otros instrumentos específicos. El enfoque adoptado prioriza mantener estables los límites internos vigentes y, en paralelo, fortalecer y diversificar el universo de instrumentos locales admisibles, incluyendo deuda privada, fondos de inversión colectiva, fondos de capital privado, titularizaciones y proyectos productivos estructurados.
De esta manera, el ajuste del portafolio puede realizarse de forma más eficiente y acorde con los distintos perfiles de riesgo, sin forzar a los fondos a acercarse de manera artificial a límites específicos. Adicionalmente, la implementación gradual del límite global permite que la reasignación se realice principalmente con los nuevos flujos de cotización y los vencimientos naturales de las inversiones, reduciendo la necesidad de desplazamientos abruptos hacia activos que ya se encuentran cerca de sus topes regulatorios.
¿Cómo operan reglas claras para la cláusula de escape y cómo se relaciona con la rentabilidad mínima?
La cláusula de escape es un mecanismo prudencial diseñado para asegurar que el cumplimiento del límite global de inversión en activos del exterior no se realice a costa de la seguridad, la rentabilidad o la liquidez del ahorro pensional. En la práctica, la cláusula opera cuando una AFP identifica que no existe una oferta suficiente de instrumentos o iniciativas de inversión nacionales que cumplan con los estándares prudenciales exigidos por la regulación.
En ese caso, la AFP debe elaborar un documento técnico debidamente sustentado, en el que explique las razones por las cuales no es posible ajustar el portafolio sin afectar los principios de seguridad, rentabilidad y liquidez. Dicho documento debe quedar a disposición de la Superintendencia Financiera de Colombia, que puede requerir información adicional y hacer seguimiento en ejercicio de sus funciones de supervisión.
La relación con la rentabilidad mínima es directa. Las AFP siguen plenamente obligadas a cumplir con el régimen de rentabilidad mínima. En este sentido, la cláusula de escape refuerza el deber fiduciario de las AFP: permite priorizar decisiones de inversión técnicamente justificadas, protege el ahorro de los afiliados y asegura que el ajuste al límite global se realice solo cuando existan condiciones de mercado adecuadas, preservando la estabilidad del sistema y la confianza de los afiliados.
¿Cómo blindan el banco de proyectos de influencia política y corrupción?
El banco de proyectos no es un mecanismo de asignación de recursos ni una instancia que decida inversiones. Su función es articular información, ordenar la oferta de proyectos y facilitar la identificación de los vehículos de financiación más adecuados, dentro del universo de activos admisibles del régimen de inversiones. En ningún caso sustituye el criterio profesional ni el deber fiduciario de las Administradoras de Fondos de Pensiones.
Las decisiones finales de inversión siguen siendo responsabilidad exclusiva de las AFP, quienes deben evaluar cada alternativa conforme a sus políticas internas, modelos de riesgo y expectativas de rentabilidad, y responder ante la Superintendencia Financiera de Colombia por dichas decisiones. De esta manera, en caso de habilitarse, el banco de proyectos actuaría como un facilitador técnico orientado a reducir asimetrías de información y costos de estructuración, sin interferir en la autonomía de los gestores ni exponer el ahorro pensional a riesgos políticos o de asignación discrecional.
Críticos dicen: aumenta obligaciones pensionales, deteriora diversificación, baja retornos, sube riesgo político/local. ¿Qué comenta?
Es importante separar los distintos argumentos y analizarlos a la luz del alcance real del proyecto de decreto: En primer lugar, el decreto no modifica las obligaciones pensionales ni los derechos de los afiliados o pensionados. Las obligaciones del sistema dependen de las reglas del régimen pensional, de los aportes y de la evolución de los portafolios en el tiempo. Este proyecto no altera las condiciones de reconocimiento ni pago de las pensiones.
Además, el deber fiduciario de las AFP, la rentabilidad mínima y la supervisión de la Superintendencia Financiera continúan plenamente vigentes como salvaguardias del ahorro. En segundo lugar, respecto a la diversificación, el régimen colombiano no concibe la diversificación exclusivamente como un criterio geográfico.
La regulación vigente diversifica por clase de activo, emisor, grupo económico, calificación crediticia, plazo y perfil de riesgo, y mantiene una participación significativa de inversión internacional aun con el límite global propuesto. El ajuste no elimina la diversificación internacional, sino que redefine su peso relativo de manera gradual y condicionada, evitando concentraciones excesivas y preservando la asignación estratégica de activos.
En cuanto a los retornos, el decreto no ordena invertir en activos específicos ni de menor rentabilidad. Las decisiones de inversión siguen en cabeza de las AFP que deben evaluar cada alternativa bajo criterios técnicos y de mercado. La cláusula de escape y el régimen de transición existen precisamente para evitar decisiones forzadas que puedan deteriorar la rentabilidad esperada o poner en riesgo el cumplimiento de la rentabilidad mínima. Finalmente, sobre el riesgo político o local, el diseño del decreto separa claramente la función de articulación pública de la decisión privada de inversión. El banco de proyectos no asigna recursos ni define inversiones; solo facilita información y estructuración. Las AFP conservan plena autonomía para decidir si invierten o no, y lo hacen bajo esquemas de gobierno corporativo, gestión de riesgos y supervisión financiera.
