La llamada ‘Vaca por Antioquia’, iniciativa que en marzo de 2024 buscó reunir aportes voluntarios para apoyar la financiación de las vías 4G del departamento, terminó generando una discusión jurídica que llegó hasta el Consejo de Estado. El punto central no era solamente qué ocurrió con el dinero consignado, sino si esos aportes podían convertirse en un contrato de donación entre los congresistas y la Gobernación de Antioquia.
Lea también: Los ministros mejor y peor calificados del Gobierno De la Espriella en redes: así quedó el ranking
La respuesta de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue clave: no se demostró que hubiera existido un contrato estatal de donación entre los congresistas y el departamento, por lo que tampoco se configuró la incompatibilidad que podía llevar a la pérdida de investidura. La decisión fue adoptada el 11 de agosto de 2026 y confirmó el fallo que ya había negado la pérdida de investidura.
Recibe nuestro boletín en tu correo
El caso también permite entender por qué Paloma Valencia, María Fernanda Cabal y Hernán Cadavid recibieron de vuelta el dinero que habían aportado, mientras que la situación jurídica de quienes no solicitaron el reembolso fue distinta.
¿Qué fue la ‘Vaca por Antioquia’?
En marzo de 2024, la Gobernación de Antioquia puso en marcha un mecanismo de aportes voluntarios para reunir recursos destinados a proyectos de infraestructura, particularmente las vías 4G. El gobernador expidió el Decreto 2024070001536 del 22 de marzo de ese año, mediante el cual estableció las reglas para recibir esos recursos y señaló que los aportes serían recibidos a título de donación.
La propia Gobernación presentó públicamente la iniciativa como una campaña para que ciudadanos y empresas hicieran aportes para las vías. El mecanismo contemplaba pagos digitales y consignaciones a través de Bancolombia.
Varios congresistas hicieron aportes y algunos hicieron públicas las consignaciones en redes sociales. Entre ellos estuvieron Paloma Valencia, María Fernanda Cabal, Paola Holguín, Esteban Quintero, Juan Fernando Espinal, Julián Peinado y Hernán Cadavid, entre otros. El expediente también registra un aporte de $1,5 millones atribuido a Miguel Uribe Turbay y una contribución asociada a Andrés Guerra y otros participantes.
A partir de esas consignaciones, el ciudadano Carlos Mario Patiño González presentó una solicitud de pérdida de investidura contra varios congresistas. Su argumento era que los aportes constituían un contrato de donación con una entidad pública y, por esa vía, podían configurar la incompatibilidad establecida en el artículo 180 de la Constitución, que prohíbe a los congresistas celebrar contratos con entidades públicas.
¿Por qué algunos congresistas pidieron que les devolvieran el dinero?
Aquí está una de las claves de la sentencia. Hernán Cadavid manifestó durante el proceso que había hecho el aporte, pero posteriormente solicitó su devolución. La Gobernación de Antioquia le reintegró el dinero el 10 de abril de 2024.
Puede interesarle: Consejo de Estado aclara el cálculo de aportes a seguridad social: estos pagos que reciben los trabajadores no deben incluirse
María Fernanda Cabal también reconoció haber aportado $1 millón, pero señaló que solicitó la devolución el 9 de abril de 2024. La devolución fue autorizada por la Secretaría de Hacienda de Antioquia el 10 de abril.
Paloma Valencia, por su parte, también informó que había solicitado la devolución de su aporte y que esta había sido aceptada por la entidad. La discusión jurídica era importante porque, si realmente hubiera existido una donación perfeccionada, esta tendría carácter irrevocable. Pero el Consejo de Estado concluyó que la donación nunca llegó a perfeccionarse.
Por eso, la Sala consideró que la devolución realizada a Valencia, Cabal y Cadavid era jurídicamente posible. “La devolución de los recursos hecha por la Secretaría de Hacienda del departamento, a los congresistas Paloma Susana Valencia, María Fernanda Cabal y Hernán Darío Cadavid, era perfectamente viable”, señaló la Sala.
El punto que definió el caso: no bastaba con consignar la plata
El Consejo de Estado hizo una precisión que resulta fundamental para entender la decisión. La donación, explicó la Sala, sí tiene naturaleza contractual. Aunque el Código Civil la describe como un acto mediante el cual una persona transfiere gratuitamente un bien que otra acepta, el alto tribunal recordó que se requiere la concurrencia de las voluntades del donante y del donatario.
En otras palabras, no basta con que una persona entregue el dinero. También debe existir una aceptación jurídicamente válida por parte de quien lo recibe.
La Sala fue incluso más precisa: “la donación constituye un verdadero contrato”, porque su perfeccionamiento exige el acuerdo entre quien entrega el patrimonio y quien acepta el beneficio. Y ahí apareció el segundo problema para la tesis de la demanda: al tratarse de un eventual contrato con el departamento de Antioquia, debían cumplirse además las reglas de contratación estatal.
¿Qué exigía la ley para que existiera el contrato?
El Consejo de Estado recordó que el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales se perfeccionan cuando existe acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y ese acuerdo se eleva a escrito.
La Sala calificó esta formalidad como un requisito de existencia del contrato estatal. Es decir, no se trata de un simple papel posterior para documentar una operación que ya existe: bajo la regla general de la contratación estatal, el escrito es necesario para que el contrato nazca jurídicamente.
Por eso, en el caso de la ‘Vaca por Antioquia’, el Consejo de Estado encontró que no había prueba de un contrato estatal escrito entre los congresistas y el departamento. La conclusión también desmontó otro argumento: que el decreto expedido por la Gobernación hubiera bastado para aceptar automáticamente las donaciones.
La Sala determinó que una entidad pública no puede simplemente establecer mediante un acto general que todas las futuras donaciones quedan aceptadas de manera automática. Se requiere una manifestación expresa, particular y concreta frente a cada aporte. “No puede admitirse una aceptación in genere”, concluyó el Consejo de Estado.
¿Entonces qué pasó con quienes no pidieron la devolución?
El Consejo de Estado no dijo que todos los ciudadanos o congresistas que aportaron debían recibir automáticamente su dinero de vuelta. Lo que estableció es que no hubo aceptación concreta de las donaciones y, por tanto, no nació el contrato de donación.
En consecuencia, quienes habían aportado y no solicitaron el reembolso quedaron en una situación en la que, según la sentencia, tampoco se había perfeccionado una donación por ausencia de aceptación.
La Sala además hizo una precisión importante: tampoco era correcto afirmar que el contrato se habría perfeccionado simplemente porque el dinero fue consignado, porque la Gobernación calificó el aporte como donación o porque el decreto dijo que la aceptación era general. Para que existiera un contrato estatal se necesitaba cumplir las reglas específicas de perfeccionamiento previstas en la Ley 80.
¿Qué dijo el Consejo de Estado sobre la ‘Vaca’ como iniciativa ciudadana?
La sentencia no consideró que aportar voluntariamente a una iniciativa de interés público fuera, por sí mismo, una conducta reprochable para un congresista. De hecho, la Sala señaló que manifestar públicamente la intención de colaborar con un proyecto de interés público, incluso cuando se haya realizado un desembolso, es diferente de celebrar un contrato estatal.
“El hecho de que los congresistas hubieran manifestado públicamente su intención de contribuir con la financiación de las obras viales o que incluso hubieren efectuado el correspondiente desembolso no permite inferir, sin más, la existencia de un contrato estatal”, sostuvo el Consejo de Estado. La Sala agregó que esa colaboración puede entenderse dentro del ámbito de la solidaridad social y de la participación ciudadana que reconoce la Constitución.
También puede leer: Nuevo fallo sobre declaración de renta pone límites a la DIAN: estos gastos sí podrían ser aceptados
Esto es relevante porque la discusión no terminó siendo si los congresistas podían o no apoyar las vías de Antioquia con su propio dinero. El problema jurídico era si ese aporte había creado un contrato con una entidad pública en las condiciones que exige la ley.
El Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que había negado la pérdida de investidura de Paloma Susana Valencia, Esteban Quintero, Andrés Felipe Guerra, Paola Andrea Holguín, María Fernanda Cabal, Juan Fernando Espinal, Hernán Darío Cadavid, Jhon Jairo Berrío y Julián Peinado.
