Por: Adriana María Guillén Arango, presidente Ejecutiva Asocajas
En Colombia se ha instalado una interpretación tan cómoda como equivocada: afirmar que todo pago ordenado por la ley es un tributo, en especial, una contribución parafiscal y, por lo tanto, ingreso del Estado. Bajo esa lógica, el subsidio familiar, que en los términos de la Ley 21 de 1982 es una prestación social de origen laboral, cuyo único titular es el trabajador de medianos y menores ingresos y su núcleo familiar, es tratado como dinero público disponible para financiar política social del Gobierno de turno. Se olvida que una prestación social no es otra cosa que un derecho laboral destinado a proteger la estabilidad económica del trabajador y su familia durante la relación laboral o con ocasión de ella, como ocurre con la prima de servicios, las cesantías, las vacaciones o el auxilio a la cesantía, entre otras. La confusión no es menor: si el titular de una prestación social es el trabajador ¿cómo podría tratarse al mismo tiempo de un recurso público -parafiscal-? ¿Se sentiría tranquilo cualquier trabajador si el Estado dispusiera de su prima de servicios o de sus cesantías? ¿Por qué entonces habrían de estar tranquilo si se dispone de su subsidio familiar?
Por fortuna, la Corte Constitucional de Colombia ha dado pasos importantes para esclarecer este equívoco al señalar expresamente que el subsidio familiar no es recurso del Estado y que su único titular es el trabajador y su familia. En consecuencia, ha advertido que esta prestación no puede utilizarse para financiar política pública. Sin embargo, hoy subsiste una dificultad conceptual y, es que, para llegar a esa conclusión y ante la imposibilidad de encuadrar esta figura laboral en un esquema fiscal, la Corte ha sostenido que se trataría de un “parafiscal atípico”. La categoría resulta problemática: ningún tributo puede ser atípico, pues necesariamente debe encontrarse definido por la ley como expresión del poder fiscal del Estado. Admitir lo contrario, implicaría aceptar la creación de contribuciones parafiscales por vía de interpretación, lo cual resulta incompatible con los principios básicos del derecho tributario.
Por tal razón vale la pena profundizar en la distinción entre prestación social y gravamen parafiscal pues no son lo mismo, aunque ambas erogaciones tengan origen legal. La prestación social constituye un derecho laboral irrenunciable del trabajador, protegido por el artículo 48 de la Constitución. El tributo, en cambio, equivale al deber de todo ciudadano de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas, bien bajo el principio de universalidad y con criterio de solidaridad —como ocurre con los impuestos— o con destinación específica para promover una actividad económica determinada, como sucede con las verdaderas contribuciones parafiscales.
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Con independencia de la elasticidad con la que se ha utilizado el concepto de parafiscalidad en Colombia —muchas veces más por conveniencia que por rigor jurídico— lo cierto es que no todo pago obligatorio ordenado por la ley es un tributo. Este aspecto ha sido objeto de amplias discusiones en sistemas jurídicos como los de Chile o Francia, donde se ha concluido que los aportes destinados a la seguridad social y a la protección social no comparten la naturaleza jurídica de los tributos. En Colombia, el propio Consejo de Estado ha venido advirtiéndolo cuando su Sección Cuarta, frente a demandas relacionadas con aportes al sistema de seguridad social, ha remitido los asuntos a la Sección Primera de la Corporación, al señalar falta de competencia por considerar que no se trata de contribuciones parafiscales -es decir, de tributos-. La claridad en este punto resulta cada vez más necesaria, dado que con creciente frecuencia el subsidio familiar es visto por los distintos gobiernos como fuente de recursos para financiar programas públicos que, aunque puedan ser urgentes o necesarios, no son responsabilidad del trabajador ni de su ingreso laboral, sino del Estado mediante impuestos y contribuciones diseñadas conforme al principio de solidaridad.
Un ejemplo particularmente revelador de esta confusión se encuentra en el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, que ordena a las cajas de compensación familiar girar hasta el 7 % de los recursos del subsidio familiar al ADRES para contribuir al sostenimiento del régimen subsidiado de salud. Aunque la norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional, esta decisión plantea tensiones evidentes: Si el subsidio familiar fuera realmente una contribución parafiscal, sus recursos solo podrían destinarse al sector que los aporta y, en ningún caso, a población vulnerable no trabajadora, para la cual se destinan recursos recaudados a título de impuestos con destinación universal en virtud del principio de solidaridad. Pero si, como en realidad ocurre, se trata de una prestación social de titularidad del trabajador, el punto es aún más problemático y evidente: por un lado, se detrae parte de esos recursos para financiar asuntos distintos de aquellos para los cuales la prestación fue concebida: soportar las cargas familiares del trabajador formal y por otro, se desconoce que el financiamiento del régimen subsidiado de salud responde a un modelo mixto al cual ya concurren tanto el Estado —a través de impuestos— como trabajadores y empleadores mediante los aportes obligatorios que efectúan al sistema de salud. En efecto, del 4 % que aportan los trabajadores y del 8,5 % que aportan los empleadores al sistema de salud, un porcentaje se destina al sostenimiento del régimen subsidiado, con lo cual el sostenimiento al régimen subsidiado de salud está cargando por doble vía los ingresos de los trabajadores y los aportes de los empleadores. En la práctica, el mismo hecho económico —la nómina laboral— termina soportando múltiples cargas destinadas al mismo propósito, lo cual no solo desdibuja la naturaleza jurídica de la prestación social, sino que se erosiona la frontera constitucional entre el derecho del trabajador y el poder de imposición del Estado.
Aceptar que el subsidio familiar pueda ser al mismo tiempo una prestación social y un gravamen parafiscal conduce a una consecuencia institucionalmente peligrosa: convertir un derecho laboral de los trabajadores en una fuente disponible para financiar gasto público. Y ese no es un peligro menor. Si se desdibuja la frontera entre lo que pertenece al trabajador y lo que corresponde al Estado, se termina legitimando que recursos destinados a proteger el ingreso de las familias trabajadoras sean tratados como caja fiscal.
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